TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-642/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Demandas ejecutivas de actos administrativos expedidos por agentes liquidadores, relacionadas con la prestación de servicios de seguridad social
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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 642 de 2025
Referencia: expediente CJU-6492
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 2 de noviembre de 2022[1] el señor Víctor Julio Berrios Hortúa, en calidad de agente especial liquidador del Programa Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca, Comfacundi EPS - en liquidación, interpuso, mediante apoderado judicial, demanda ejecutiva en contra de Soluciones Farmacéuticas LG SAS[2]. La parte demandante pretende que se libre mandamiento ejecutivo de pago en contra de la demandada por la suma de doscientos sesenta y nueve mil seiscientos pesos M/CTE ($269.600), por concepto de anticipo para ENSURE 400 GR, reconocidos en la Resolución RLA-P-00049 del 01/02/2021, así como los intereses de mora sobre el valor liquidado en la citada resolución, hasta el pago total de la obligación.
2. Una vez repartida la demanda, mediante auto del 9 de mayo de 2023[3], el Juzgado 017 Laboral del Circuito de Bogotá la rechazó por falta de competencia, en razón a la cuantía, por lo que la remitió a la Oficina de Apoyo Judicial, para que fuera repartida entre los Juzgados Municipales de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá.
3. Postura de la jurisdicción ordinaria. El expediente fue asignado al Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá el que, en auto del 17 de agosto de 2023[4], resolvió declarar la falta de jurisdicción y competencia en este proceso y remitir la demanda a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá, para ser sometido a reparto entre los jueces de la Sección Primera (residual). En esencia, alegó que la Resolución 012645 de 2020, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, mediante la cual se dispuso la Intervención Forzosa Administrativa para liquidar a Comfacundi, precisó que el Liquidador cumple funciones públicas transitorias y de acuerdo con numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero EOSF (normativa que estimó aplicable al asunto), las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponde dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue asignado al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá el que, a través de auto del 19 de marzo de 2025[5], declaró la falta de jurisdicción y competencia de ese despacho y propuso el conflicto negativo de competencia. En específico argumentó que la Sala Plena de la Corte Constitucional de manera reiterada[6] ha concluido que la competencia para conocer de las demandas ejecutivas derivadas de actos administrativos emitidos por el agente liquidador de una Empresa Prestadora de Salud, en los que se ordena la legalización o devolución de anticipos entregados a una Institución Prestadora de Salud o un particular, asociados a la prestación de servicios de salud, es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En tal sentido, consideró que el Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá, no podía sustraerse del conocimiento del presente proceso alegando falta de competencia invocando la aplicación del numeral 2 del artículo 295 del EOSF, por cuanto, el título base de la ejecución no es ninguno de los previstos en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por ende, son aplicables las disposiciones del numeral 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).
5. Reparto a la magistrada sustanciadora. El 9 de abril de 2025, la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Bogotá, remitió el asunto a la Corte Constitucional[7]. En sesión virtual del 10 de abril de 2025, la Presidencia de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera, el cual fue enviado a través de acta secretarial del 11 de abril de 2025[8].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
8. En el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en este caso, tal como se expone a continuación[9]:
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Presupuesto |
Análisis del caso concreto |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
Se cumple. El conflicto se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá (Jurisdicción Ordinaria) y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo). |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[11]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por el señor Víctor Julio Berríos Hortúa, en calidad de agente especial liquidador del Programa Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca, Comfacundi EPS - en liquidación, en contra de Soluciones Farmacéuticas LG SAS. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[12]. |
Se cumple. Ambas autoridades, conforme a lo descrito en los apartados 3 y 4 de los antecedentes, describieron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá invocó el numeral 2º del artículo 295 EOSF. Por su parte, el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá citó los autos 383 de 2021, 618 de 2022 y 574 de 2024, proferidos por esta Corporación, al igual que el numeral 6 del artículo 104 del CPACA y el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS. |
Cuadro único. Configuración de conflicto de jurisdicciones.
3. La Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer demandas ejecutivas originadas en actos administrativos emitidos por agentes liquidadores relacionados con la prestación de servicios de seguridad social. Reiteración Auto 883 de 2021
9. La Sala Plena estableció en el Auto 883 de 2021 que las demandas ejecutivas derivadas de actos administrativos emitidos por el agente liquidador de una Empresa Prestadora de Salud, en los que se ordena la legalización o devolución de anticipos entregados a una Institución Prestadora de Salud o un particular, asociados a la prestación de servicios de salud, son competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto por cuanto: (i) esta jurisdicción tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción; (ii) la jurisdicción ordinaria laboral tiene la competencia para asumir asuntos relacionados con la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción; y (iii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos está limitada, por regla general, a aquellos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, laudos arbitrales y contratos estatales.
10. La Corte Constitucional llegó a esta conclusión a partir de lo establecido en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[13] según el cual: la jurisdicción ordinaria ( ) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción. En el mismo sentido, el artículo 15 del Código General del Proceso[14] señala: corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.
11. Ahora bien, respecto de los procesos ejecutivos, el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS[15] señala que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción. Por su parte, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, (iii) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. Es decir, esta última normatividad no incluye expresamente la ejecución de obligaciones contenidas en actos de agentes liquidadores, a través de la cual se pretenda el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social.
12. En el mismo sentido, en el Auto 806 de 2021[16] se recordó que el Consejo Superior de la Judicatura consideró que si bien el numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, contempló como título ejecutivo la copia auténtica de los actos administrativos debidamente ejecutoriados que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, ello no significa que se haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de estos procesos ejecutivos, la cual, se reitera, se encuentra delimitada en el artículo 104 ejusdem[17]. Asimismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que, según la cláusula general de competencia prevista por el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS, la Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer sobre [l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad[18].
13. Además, en relación con la prestación de servicios de salud y seguridad social, el literal k del artículo 156 de la Ley 100 de 1993[19] advierte que las Entidades Promotoras de Salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias Instituciones Prestadoras de Salud o contratar con Instituciones Prestadoras y profesionalmente independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos.
14. Así las cosas, cuando la controversia gira en torno a una discusión relacionada con la ejecución de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de seguridad social, la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia general o residual, ya que el título base de la ejecución no corresponde a lo previsto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
4. Caso concreto: la competencia para conocer la demanda presentada por Víctor Julio Berrios Hortúa, en calidad de agente especial liquidador del Programa Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca, Comfacundi EPS - en liquidación, es de la jurisdicción ordinaria laboral
15. En el presente caso el agente especial liquidador de Comfacundi EPS - en liquidación presentó demanda ejecutiva en contra de Soluciones Farmacéuticas LG S.A.S., con el objetivo de que se librara mandamiento de pago a su favor por la obligación contenida en la Resolución RLA P -00049 del 01/02/2021, mediante la cual se liquidó el anticipo no ejecutado originado en la consignación de dineros para la atención de afiliados y beneficiarios de la EPS. Específicamente la parte demandante pretende el pago de doscientos sesenta y nueve mil seiscientos pesos M/CTE ($269.600), por concepto de anticipo para ENSURE 400 GR.
16. Así las cosas, la demanda ejecutiva presentada por Víctor Julio Berrios Hortúa en calidad de agente especial liquidador de Comfacundi EPS - en liquidación, en contra de Soluciones Farmacéuticas LG S.A.S., es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, debido a que: (i) se trata de una controversia relacionada con la ejecución de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de seguridad social, asunto que de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS es propio de la jurisdicción ordinaria; y (ii) no se enmarca en lo previsto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA que asigna la competencia de procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa.
17. En ese orden de ideas, la Sala asignará la competencia en el presente asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
5. Regla de decisión[20]
18. Se reitera la regla de decisión del Auto 883 de 2021: La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer demandas ejecutivas en contra de particulares o instituciones prestadoras de salud, en las que se pretenda la legalización o devolución de anticipos entregados por la empresa prestadora de salud contratante, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del Artículo 2 del CPTSS y por tratarse de procesos ejecutivos no contemplados en el numeral 6 del Artículo 104 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá y DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por el señor Víctor Julio Berrios Hortúa, en calidad de agente especial liquidador del Programa Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca, Comfacundi EPS - en liquidación, en contra de Soluciones Farmacéuticas LG SAS.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6492 al Juzgado 006 Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá y a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1]Expediente digital, archivo 01ActaReparto, carpeta 01Cuaderno, enlace 11001333400620230042200zip.
[2] Expediente digital, archivo 02DemandaAnexos, Ibidem.
[3] Expediente digital, archivo 04AutoRemitePequeñasCausas, Ibd.
[4] Expediente digital, archivo 06AutoRemiteCompetencia, Ibd.
[5] Expediente digital, archivo 05AutoProponeConflictoNegativoJurisdicción2023 00422 Ejecutivo.
[6] En específico se refirió a los autos 383 de 2021, 618 de 2022 y 574 de 2024.
[7] Expediente digital, archivo 02CJU-6492 Correo Remisoriopdf.
[8] Expediente digital, archivo 03CJU-6492 Constancia de Repartopdf .
[9] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Ley 270 de 1996. Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
[14] Ley 1564 de 2012. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[15] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[16] En dicha providencia, además, se hizo referencia a la distinción entre los actos administrativos y la ejecución de su contenido, particularmente con énfasis en la ejecución de las obligaciones derivadas del Sistema de Seguridad Social Integral, y, sobre todo, en materia de cuotas partes pensionales.
[17] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 4 de marzo de 2020. Radicación No. 110010102000201900958 00. Esta posición ha sido acogida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otras, en el Auto 613 de 2021.
[18] Corte Constitucional, Auto 613 de 2021. En dicha providencia, la Sala Plena desarrolló con detalle el contenido y alcance del numeral 6 del Artículo 104 del CPACA y, a partir de un estudio sistemático de la normatividad, explicó cómo dicho Código no permite que cualquier controversia relacionada con un acto administrativo sea automáticamente de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente tratándose de ejecución de obligaciones en éstos contenidas y, sobre todo, de la ejecución de acreencias derivadas de una relación de trabajo o del sistema de seguridad social.
[19] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
[20] Corte Constitucional, Auto 883 de 2021.